PE-162-2013
Bogotá D.C., 26 de junio de 2013
Doctor
HUMBERTO DE
LA CALLE LOMBANA
Jefe Equipo Negociador del Gobierno Nacional
Ciudad
Apreciado doctor De la Calle:
El pasado mes de mayo, usted, junto con el
equipo negociador para las conversaciones con las Farc, tuvo la deferencia de
atender la invitación de la Junta Directiva de Fedegán para intercambiar
posiciones e impresiones sobre el proceso de
negociación con las Farc, y en esa ocasión una de sus afirmaciones, que
además ha sido reiterativa por parte del Gobierno Nacional, se refirió al
derecho constitucional a la propiedad privada de la tierra legalmente
adquirida, que el Gobierno se compromete a garantizar en el marco de las
negociaciones.
Sin embargo, el desarrollo de las
circunstancias alrededor del debate sobre la tierra nos mueve a volver sobre el
asunto, no solo para apuntalar posiciones en lo que representa un inamovible
para los ganaderos, sino para pedirle al Gobierno la claridad necesaria
alrededor de las declaraciones del Primer Informe Conjunto suscrito por el
Gobierno y las Farc, las cuales nos generan más dudas que certezas.
El Primer Informe
Conjunto Gobierno Nacional – Farc
Este Primer Informe, además de los aspectos
instrumentales y programáticos de la negociación, se refiere con algún detalle
a los acuerdos del llamado punto 1, sobre desarrollo agrario integral y el tema
de la tierra.
Sobre este último, y de acuerdo con las
declaraciones gubernamentales, entendíamos que se trataba de recuperar las
tierras despojadas por los actores armados ilegales para restituirlas a sus
propietarios, sumadas a las de propiedad de la Nación para distribuirlas entre
la población campesina sin tierra. Este Fondo así conformado, podría sumar del
orden de 4 o 5 millones de hectáreas, cuya redistribución representaría una
reforma agraria sin precedentes, no solo para el país sino para el continente,
lo cual impone al Gobierno un enorme reto, máxime si, como debe ser, en esta
ocasión el proceso se complementa con el acceso a las condiciones para hacer de
la tierra un factor de ingreso y bienestar para la población campesina.
Pero como el ánimo expropiatorio de la
propiedad legal no podía estar ausente en la mesa por cuenta de las Farc, el
Fondo de Tierras de distribución gratuita, como instrumento central del
acuerdo, busca “...desconcentrar y
promover una distribución equitativa de la tierra”, es decir, quitarle a
quienes tienen mucha -a juicio de los parámetros que se establezcan-, así sea
legal su posesión, para darles a quienes tienen muy poca o no tienen
tierra.
Para ello, además de la extinción judicial
del dominio y de la recuperación de baldíos, “…se fortalecerá (…) la aplicación de otros procesos contemplados en la
legislación como la extinción administrativa de dominio para tierras
inexplotadas que incumplan la función social y ecológica de la propiedad, de la
adquisición de tierras o la expropiación con indemnización por motivos de
interés social o de utilidad pública,…”.
Estas son figuras en parte recogidas de la
Ley 160 de 1994, y en parte creadas y traídas textualmente del proyecto de Ley
de Tierras y Desarrollo Rural, que según el Gobierno se encuentra en proceso de
consulta, pero que, en realidad, fue documento base de negociación con las
Farc. Se trata de procesos que entregan al INCODER una capacidad excesiva de
discrecionalidad sobre decisiones de expropiación y extinción, sin que se
establezcan con claridad los factores desencadenantes, como la legislación
ambiental y los muy generales motivos de interés social. Una verdadera Caja de
Pandora que se abre en contra de los propietarios legales de tierra.
Es apenas razonable, doctor De la Calle,
que la ratificación de estos instrumentos de expropiación discrecional e
indiscriminada de la tierra legítimamente adquirida, no ya como una propuesta
de política pública sino como un compromiso con las Farc, plasmado en el Primer
Documento Conjunto de avance de las negociaciones, nos genere dudas sobre los
resultados del pulso pendiente entre el Gobierno y la guerrilla, frente a la
preservación del derecho constitucional a la propiedad privada, sobre el cual
el documento NO advierte una sola palabra, mientras que usted, como jefe negociador
del Gobierno, ha sido reiterativo en garantizarlo.
Los nuevos
concentradores de la tierra
El estereotipo de la posesión mayoritaria
de la tierra, el latifundio y su concentración ha recaído desde siempre sobre
los ganaderos, y no solo ha sido la causa de una persecución mediática por
parte de algunos sectores radicales de la llamada izquierda democrática, sino
también de su victimización masiva por parte de todos los actores armados
ilegales. De contera, como el Gobierno mismo lo ha reconocido, no existe un
censo rural desde hace décadas y tampoco un esfuerzo sistemático de
actualización catastral, lo cual no hace confiables las cifras del sector
rural, entre ellas las de distribución productiva y posesión de la tierra por
sectores, y mucho menos el famoso índice Gini de concentración que se le
atribuye sin fundamento técnico.
Hay, sin embargo, signos claros sobre
“nuevos concentradores de la tierra” en el país, ilegales los unos y legales
los otros, que han generado una transformación profunda en el mapa rural
colombiano, sin que las autoridades y la sociedad en general parezcan querer
registrarlo como una nueva realidad, que desplaza a los ganaderos como los
grandes terratenientes.
Los concentradores
ilegales, las Farc entre ellos
Son, definitivamente, los actores armados
al margen de la ley, que desde hace décadas se dieron a la tarea del despojo
masivo en sus zonas de influencia, para detentar control territorial en su
luchas contra el Estado y la sociedad en primera instancia, y posteriormente,
para asegurar los corredores de la droga y hacerse a los recursos del
narcotráfico, condición que hermanó a guerrilleros y paramilitares con las
bandas criminales, hoy todos dedicados también a la minería ilegal, a la
extorsión generalizada y a todo tipo de delitos.
Allí están, por supuesto, las Farc, que
según estimaciones pueden haber despojado del orden de 800.000 hectáreas.
Por ello, doctor De la Calle, nos extraña
que el debate sobre el desarrollo rural integral y la tierra, y la propuesta
concreta del “Fondo de tierras de distribución gratuita”, se hayan podido dar
sin el reconocimiento de las Farc como despojadores y sin el “case” de la
totalidad o de parte de esas 800.000 hectáreas que siguen negando, no obstante
la información oficial por parte de la Unidad de Tierras adscrita al ministerio
de Agricultura y Desarrollo Rural. O mejor, a nosotros no nos extraña, como no
nos parece sorprendente que el Primer Comunicado Conjunto no haga referencia
alguna a la Ley de Víctimas y Restitución de tierras, por la sencilla razón de
que las Farc han sido los principales victimarios y despojadores. No en vano la
rechazaron de plano desde un comienzo y la calificaron de “trampa” del
Gobierno, porque ponía en evidencia su condición de victimarios y despojadores.
Los concentradores
legales
Como le expresé, de esta posición viene
siendo desplazado el gremio ganadero desde hace años, sin que lo registren las
precarias cifras del sector. Los nuevos ocupantes son otros renglones de la
producción agropecuaria con altos procesos de expansión, que están remplazando
a la ganadería o desplazándola hacia otras regiones. Los nuevos titulares son grandes
grupos económicos con abultadas chequeras para invertir en la adecuación de
grandes extensiones, que antes de su llegada no servían efectivamente sino para
la actividad ganadera.
Según la revista SEMANA, los nuevos
concentradores ya acumulan, en Vichada
en la Orinoquía, más de 600.000 hectáreas con inversiones superiores a
los 1.000 millones de dólares, y actualmente se encuentran congeladas
inversiones frescas por una cantidad superior, por cuenta del debate sobre la
legalidad de estas adquisiciones.
Entre lo “indebido”
y lo “ilegal”
“En nuestro modelo
para el agro caben empresarios y campesinos”. Así tituló en primera página el primer diario del
país, a raíz de las declaraciones del primer mandatario frente a la inquietud
de los grandes grupos económicos que han adquirido tierras en la Orinoquía,
para el desarrollo de proyectos productivos agropecuarios de gran escala,
adquisiciones que están en la lupa de las autoridades y los entes de control.
Las inversiones en la altillanura no son de
ahora. Algunos inversionistas arriesgaron recursos desde cuando empezó a
sentirse el éxito de la política de Seguridad Democrática, en una apuesta que
no solo contaba con el factor adverso de la violencia, sino con la carencia de
condiciones para el desarrollo de proyectos de esta envergadura, y con las
enormes inversiones que requería la adecuación de vastas extensiones con muy
precaria productividad.
De hecho, se fue generando un mensaje de
conveniencia de tales inversiones con el soporte argumental de los retos de la
globalización, y del mensaje de conveniencia se pasó a la permisividad al
amparo de una legislación con vacíos interpretativos, al punto que, según el
Gobierno mismo, estaría en investigación al menos la tercera parte de cerca de
2.500.000 hectáreas de baldíos entregadas durante la última década.
La razón estriba en que existían
restricciones en la Ley 160 de 1994 para la entrega de estos baldíos de la
Nación, que limitaban la adjudicación a una UAF (Unidad Agrícola Familiar),
como también prohíbe que quien las compre a los adjudicatarios originales pueda
acumular más de una UAF, que oscilaba entre 1.000 y 1.500 hectáreas en la
región, lo cual, precisamente, da cuenta de su relativo bajo valor como activo
productivo en comparación con otras zonas.
En otras palabras, el espíritu de la norma
es que nadie reciba más de una UAF -lo cual ha sido violado rampantemente-, y
también que esta limitada propiedad solo se pueda transferir por enajenación de
un campesino pobre a otro, pero nunca a terceros que puedan acumularlas. Por
ello el caso de Riopaila -aunque es uno entre miles- resulta tan emblemático.
Con asesoría del más tradicional bufete de bogados del país, se constituyeron
27 SAS que adquirieron sendas UAF, las cuales, después de una compleja
triangulación internacional quedaron bajo control del ingenio azucarero, para
un total de 40.000 hectáreas, muy lejos de las posibilidades legales de
adquisición individual.
No ayudó mucho el Gobierno con los intentos
fallidos de legalización de este “esguince” a la normatividad para solucionarle
el problema a los grandes capitales en la Ley del Plan de Desarrollo, cuyos
artículos sobre el tema fueron demandados y declarados inconstitucionales; ni
en un segundo y también fallido intento de Ley de inversión extranjera. Por el
contrario, la situación se tornó más crítica por el concepto del Consejo de
Estado, que hizo retroactiva la limitación al año 1961.
El Gobierno en la encrucijada
O mejor, en las encrucijadas, porque una
primera, eminentemente de política económica y social, tiene que ver con los
niveles de concentración de la tierra que se requieren para generar economías
de escala que permitan la competitividad en la producción mundial de alimentos
y biocombustibles; frente a los niveles de desconcentración y las estrategias
complementarias para fomentar exitosamente la producción campesina de alimentos
y el modo de vida rural, dentro de ese mismo ambiente de globalización que
implica la firma de los TLC.
La segunda encrucijada, eminentemente
“política”, se relaciona con la solución que el Gobierno pueda dar a la
situación de hecho generada por la combinación explosiva de una normatividad
confusa, un mensaje de promoción a la gran inversión que no calzaba con dicha
normatividad, y la proclividad nacional al “esquince”, que se reproduce muy
bien en un ambiente de corrupción institucional como el que permitió el “gran
tierrero” de los baldíos.
Esta eventual solución no representaría
realmente una encrucijada para el Gobierno si no mediaran dos factores, uno
ético y el otro coyuntural.
En efecto, a pesar de las graves
implicaciones económicas por la pérdida de inversiones, por las demandas
sobrevinientes y la literal desbandada del gran capital privado en el campo -un
verdadero desastre-; y las no menos graves consecuencias políticas, por los
innegables vasos comunicantes entre los grandes grupos económicos y la
actividad política, sobre todo en época electoral; a pesar de todo ello
-repito-, cualquier solución legal diferente a la aplicación tardía de la ley,
no sería más que un remiendo
legal ex
post para limpiar situaciones que no resisten una valoración ética. Sería
responder a quienes se han movido “entre lo indebido y lo ilegal”, con acciones
del Estado que se siguen moviendo “entre lo indebido y lo ilegal”. Guardadas
las proporciones y disculpados los riesgos de toda comparación, sería como si
hoy una norma pretendiera legalizar la “trampa” de los privados que indujeron a
error al Gobierno en el sonado caso AIS.
El segundo factor que agrava la encrucijada
del Gobierno es la coyuntura de las negociaciones con las Farc en La Habana, en
las cuales el Gobierno mismo se ha allanado a la demagógica y medieval posición
ideológica de las Farc, según la cual el
principal factor de generación de riqueza sigue siendo la tierra y, en
consecuencia, la utopía comunista de la igualdad se logra con su redistribución,
que se convierte en panacea para todos los males del país: la solución de la
pobreza, la erradicación del narcotráfico, la recuperación del campo, la
terminación del conflicto y el logro de la paz, entre otros. Parafraseando al
evangelio, redistribuyamos la tierra, que todo lo demás se nos dará por
añadidura.
Así las cosas, la encrucijada del gobierno
es de marca mayor: Si se deslinda de su compromiso con las negociaciones con
las Farc, y se mueve hacia favorecer con una solución a los nuevos concentradores
de tierras que se movieron “entre lo indebido y lo ilegal”, no solo afrontará
un juicio ético -y también legal y político probablemente- del que no saldrá
indemne, sino que perderá todo argumento para introducir en las políticas de
desarrollo rural y de tierras acordadas con las Farc, cualquiera de los
instrumentos expropiatorios que hoy hacen parte del Primer Informe Conjunto que
ya comenté. Es más, si las Farc fueran consecuentes, se levantarían de la mesa
frente a una decisión de política pública que contradice de plano los acuerdos
ya logrados en política de tierras, y los que todavía espera lograr en la
discusión postergada de las “salvedades puntuales”, con los temas del
latifundio y la inversión empresarial en primer lugar.
Para los ganaderos, con posesión legal e
histórica de sus tierras, que además hemos soportado durante décadas el
abandono del Estado y la persecución y el despojo de todos los grupos armados
ilegales -las Farc entre ellos-, sería inaceptable que, por cuenta de su poder económico,
los nuevos concentradores de tierras lograran sortear sus propias argucias y
blindar su propiedad, mientras que los demás propietarios legales quedemos
sometidos a la expropiación y la extinción de dominio en procesos sumarios y
discrecionales. Eso NUNCA lo aceptaremos.
Si, por el contrario, el Gobierno continúa
sentado en la mesa de negociaciones, comulgando con la guerrilla en la
importancia de centrar el desarrollo rural del país en la redistribución de la
tierra y el fomento de la economía campesina,
se tendrá que desmarcar entonces de la
opción de favorecer a los nuevos concentradores de tierras, para aplicar las
normas legales con sujeción estricta al espíritu que las inspiró. Ya mencioné
algunas de las consecuencias: desbandada de la necesaria inversión privada para
la reconversión productiva del campo, grandes pérdidas para los inversionistas
y multimillonarias demandas, además de una crisis política y de gobernabilidad
sin precedentes. Ni qué decir del impacto de los TLC, que arrasarán con una
producción agropecuaria sin posibilidades de competir, o de la pérdida de
oportunidades para el país, de hacer parte de la oferta mundial de alimentos y
biocombustibles, como factor determinante no solo para el desarrollo rural sino
para la generación nacional de riqueza.
Me permito finalmente, doctor De la Calle,
hacer unas capitulaciones a manera de conclusión sobre los temas que dentro de
este Primer Documento Conjunto y dentro de las negociaciones mismas, continúan
preocupando al gremio ganadero.
1. No estamos en pro de la
legalización de situaciones indebidas o eventualmente ilegales, a las cuales el
Gobierno deberá encontrar una solución que resista una valoración ética.
2. Estamos en pro de una
adecuada combinación de concentración de la tierra en proyectos empresariales
altamente competitivos, que generan bienestar y empleo rural; con una adecuada
política de redistribución de la tierra para fomentar la economía campesina,
complementada con instrumentos de política pública que la hagan competitiva en
un ambiente de globalización.
3. Reiteramos nuestra
confianza en el compromiso gubernamental de garantizar el derecho
constitucional a la propiedad privada de la tierra legítimamente adquirida. En
consecuencia, nos generan recelo y rechazamos los instrumentos de expropiación
y extinción de dominio de la tierra legalmente adquirida, que hacen parte del
Primer Informe Conjunto del Gobierno y las Farc, y del proyecto de Ley de
Tierras y Desarrollo Rural, instrumentos que van en contravía del mencionado
compromiso gubernamental.
4. Dentro de este contexto,
y dentro del marco del apoyo que el gremio le ha brindado a la Ley de Víctimas
y Restitución de Tierras, reiteramos nuestro desacuerdo con los elementos que,
dentro de dicha ley, atentan contra el derecho a la legítima propiedad privada
de la tierra, como la inversión de la carga de la prueba en los procesos
agrarios de restitución, que viola el también derecho constitucional a la
presunción de inocencia del propietario.
5. Nos genera legítima
inquietud el compromiso expreso del Gobierno en el documento, de fomentar las
Zonas de Reserva Campesina existentes y las propuestas, que difiere de la
posición planteada inicialmente frente a la solicitud estrafalaria de las Farc
de 9 millones de hectáreas con autonomía administrativa y política, sin
presencia de la Fuerza Pública pero con subsidios del Gobierno. Es evidente la
influencia guerrillera en las ZRC existentes, y preocupante la proliferación de
situaciones como la del Catatumbo, donde la infiltración perturbadora de las
Farc ha sido reconocida por el mismo presidente de la República, y donde
presuntas organizaciones campesinas con amplia e indiscutida actividad
narcotraficante auspiciada por las Farc, demandan la creación de una ZRC para
legalizarla y rechazan la presencia de la Fuerza Pública.
6. Compartimos la
conveniencia de la actualización catastral, no solo como base del impuesto
predial sino como instrumento de política pública para el reordenamiento
productivo del campo, como lo propone nuestro documento de 2010 “La Tierra y el
desarrollo rural en Colombia: una propuesta de política pública” (anexo), pero
llamamos la atención sobre la racionalidad de tal actualización, pues los
ajustes ya realizados durante la última
década han elevado el valor catastral de los predios rurales de 30 billones a
94 billones de pesos, con un crecimiento del ¡213%!
Cualquier actualización
del catastro rural, como base del
impuesto predial, no podrá “…tener en cuenta ninguna consideración distinta a
la capacidad productiva y la rentabilidad de los predios, así como sus
mejoras…” (Ley 101 de 1993, art. 9º). De hecho, los ajustes realizados sobre un
precio comercial de los predios que no guarda relación con su capacidad de
generación de ingresos, sumados a la resurrección del debate demagógico sobre la
tierra y la prevalente inseguridad jurídica,
están bloqueando en la práctica el mercado de tierras en el país.
7. Rechazamos la concepción
fiscalista y clasista que la influencia de las Farc le introdujo al texto sobre
el impuesto predial en el Primer Informe Conjunto. Si el Gobierno piensa en la
reconversión productiva del campo para restablecer la paz y competir
mundialmente, deberá concebir instrumentos integrales de política pública
-fiscales inclusive- que atraigan inversión privada y no que la repelan,
objetivo que no se alcanzará castigando con altos impuestos “al que tiene más”.
De hecho, y contrario a lo que pregonan los formadores de opinión urbanos desde
la esquina de su desconocimiento de la realidad rural, el incremento del
predial no es regresivo porque “los que tienen más paguen menos”, lo cual
tampoco es cierto, sino porque “los que tienen poco no tienen como pagarlo”. En
la práctica, los incrementos del predial expulsan de la propiedad rústica a los
pequeños y medianos productores, que deben incluirlo como factor sensible
dentro de su canasta de costos, en tanto que para los nuevos concentradores,
legales o ilegales, representa apenas un costo indiferente.
Una última y necesaria consideración,
doctor De la calle. Reiteramos ante el Gobierno Nacional y ante la opinión
pública que los ganaderos colombianos no somos enemigos de la paz, porque hemos
sido las principales víctimas de la violencia narcoterrorista. Por el
contrario, reafirmamos nuestro compromiso con la recuperación del campo para
sembrar una paz duradera, que no esté atada al chantaje de las armas y la
violencia, sino a la capacidad de los colombianos de bien para construir un
país mejor, soportados en la voluntad política de sus gobernantes y en la
vigencia plena de la ley y de las instituciones democráticas.
Cordial saludo,
JOSÉ FÉLIX LAFAURIE
RIVERA
Presidente Ejecutivo
Copia:
§ Gremios afiliados a la
Sociedad de Agricultores de Colombia SAC
§ Partidos Políticos
Anexos:
§
“La Tierra y el desarrollo rural en Colombia: una propuesta de política
pública”.
José Félix Lafaurie Rivera. 2010
